Брать у своих, чтобы чужие давали

Россия на удивление легко миновала 2003 г., когда, по всем прогнозам, ее ожидала самая настоящая долговая петля. В немалой степени «долговую проблему-2003» России помогли решить запредельно высокие цены на нефть. Но все же нельзя не отдать должное российским денежным властям, которые умело использовали благоприятную конъюнктуру.

Обостренное чувство внешнего долга

Вход весьма профессионально были запущены как рыночные, так и нерыночные механизмы снижения долговой нагрузки на федеральный бюджет. Однако пока, к сожалению, нет гарантий того, что в случае радикального падения нефтяных цен Россию снова не затянет в долговую петлю. К тому же работа по долгам по-прежнему оставляет чиновникам многочисленные возможности для финансовых манипуляций.

Неудивительно, что эффективность управления государственным долгом стала ключевой темой заседания комитета Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) по госдолгу. Оно проводилось в начале июня в Москве под председательством главы комитета – верховного аудитора Мексики Артуро Гонсалеса де Арагон – и была организована Счетной палатой РФ. Как известно, ее глава Сергей Степашин ныне возглавляет ЕвроСАИ – европейское подразделение ИНТОСАИ.

Российская ведомственная статистика известна тем, что всегда готова выдавать на-гора позитивные данные и как-то стесняется «негатива». Вот и в этот раз участникам заседания комитета ИНТОСАИ первым делом представили победные реляции. По данным «профильного» аудитора СП РФ Сергея Шохина, тенденция к сокращению внешнего долга России приобретает устойчивый характер. Если в 2000 г. он составлял $139 млрд., то к началу 2004 г. снизился до $120 млрд., а к началу будущего года планируется выйти на отметку $115 миллиардов.

Однако при регулярном снижении масштабов государственного долга России дело не обходится без досадных промахов и вызывающих сомнения финансовых потерь. Так, проанализировав эффективность использования внешних займов, которые делала в последние годы Россия, аудиторы Счетной палаты отметили, что значительная их часть ушла на оплату услуг иностранных экспертов и выплату комиссионных. При этом кредитные ресурсы, по данным СП РФ, нередко распылялись, заемные средства отвлекались на цели, не предусмотренные кредитными соглашениями, конкурсы по отбору проектов под кредитование проводились формально.

Данные С. Шохина подтвердила и заместитель председателя Центробанка Татьяна Парамонова. Она сообщила, что совокупный долг России, с учетом коммерческих структур, составляет $180 миллиардов.

Примечательно, что экспертов ИНТОСАИ нисколько не смутили другие выкладки зампреда ЦБ. По ее словам, в 1998 г. внешний и внутренний долг составляли ни много ни мало 147% всего ВВП страны, а сегодня не превышают 30%. По таким цифрам мы должны либо приписать г-же Парамоновой глобальное «завышение» данных по дефолтному году, либо признать, что государство под шумок августовского кризиса незаметно «списало» больше половины внутреннего долга, ведь с внешним у нас с тех пор все более-менее «прозрачно».

Внешний долг на заседании комитета ИНТОСАИ оттеснил на второй план проблему долга внутреннего, судя по всему, в силу международного характера самого мероприятия. Однако именно размеры внутреннего долга, а также способы «развязывания» внутренних долговых узлов оставили без ответов больше всего вопросов, но об этом ниже. Пока же констатируем, что по информации, которую обнародовала на заседании российская Счетная палата, а также Центробанк и Минфин, планируется направить все усилия на увеличение в общей сумме внешней задолженности обязательств, которые позволяют использовать рыночные механизмы погашения, – то есть ценных бумаг.

«Бумаги» все стерпят

Данные российского Минфина свидетельствуют: в настоящее время примерно 45% внешних обязательств России приходится на доноров Парижского клуба – фактически это прямые долги под проценты в валюте. Такими долгами управлять по-рыночному практически невозможно. Максимум, чего можно добиться – это реструктурировать, что в свое время и делал экс-премьер Михаил Касьянов. Впрочем, реструктуризация – дело тонкое, это оружие обоюдоострое, она позволяет растянуть платежи, но точно так же растягивает и проценты, и почти никогда – в пользу заемщика.

Насколько эффективно были реструктурированы долги России сразу после августа 1998 г. – еще предстоит разобраться, но во многом благодаря реструктуризации российская финансовая система относительно благополучно миновала и первые последефолтные годы, и 2003 г. Однако комитет ИНТОСАИ оставил практически без внимания «пересчет процентов по Касьянову» – тему, казалось бы, наиболее соответствующую самой проблематике заседания.

Основное внимание специалистов ИНТОСАИ привлекли в первую очередь не механизмы управления госдолгом, а формы, точнее – инструменты. На заседании отмечалось, что на рыночные инструменты, то есть ценные бумаги, сейчас приходится лишь 36% внешних обязательств РФ, но уже в этом году будут приняты меры, чтобы довести их долю до 43%. Судя по высказываниям специалистов, которые прозвучали в кулуарах заседания, в ход запустят самые разные средства: от механизмов взаимного списания и переоформления прямых государственных займов под будущие преференции при поставках российских нефти и газа до прямой продажи долгов. Характерно, что и здесь вне сферы внимания ИНТОСАИ остался один из «профильных» вопросов – насколько оправдана переуступка права торговать государственными долгами коммерческим структурам? А ведь такая практика наносила и наносит ущерб многим странам, в том числе и России. Причем как в случаях, когда «коммерсанты» продают и перекупают наши долги, так и долги нам.

Государство ответит не за все

Впрочем, суверенные долги России вызывают у денежных властей порой куда меньше головной боли, нежели обязательства, по которым государство просто выступило в роли гаранта. Речь идет о займах коммерческих структур, прежде всего банков, а также субъектов Федерации. И если последние с некоторых пор исполнительная власть в большинстве случаев уже при всем желании не может «гарантировать» (это обусловлено переменами в законодательстве о субфедеральных займах), то по коммерческим обязательствам нередко «отвечать» приходится именно государству.

По данным Счетной палаты РФ, явно недостаточный контроль за погашением внешних задолженностей субъектами Федерации и отдельными предприятиями приводил и до сих пор приводит к тому, что на практике это делается за счет федерального бюджета. С другой стороны, сама подготовка такого рода кредитов порой настолько затягивается, что предприятие, не дождавшись займа, становится банкротом. Тут, разумеется, немалую помощь может оказать практика присвоения заемщикам кредитных рейтингов (это касается и регионов, почему и удалось уйти от практики государственного гарантирования их займов).

Долги наши внутренние

Внутренний долг России, по данным С. Шохина, значительно уступает внешнему – на 1 января 2004 г. он составлял 682 млрд. рублей (примерно $23 млрд.). Внутренний долг номинирован главным образом в чисто рыночном виде – в ОВВЗ, ОФЗ и ГКО, хотя эта аббревиатура до сих пор напоминает многим август 1998 г. По мнению экспертов СП РФ, внутренний долг хотя и уступает внешнему по масштабам, по проблемности превосходит его. Если верить цифрам, которые приводила г-жа Парамонова, в 1998 г. внутренний долг составлял от 220 до 240 млрд. рублей, однако необходимо помнить, что рубль тогда котировался в четыре раза дороже. Снижение, не номинальное, а реальное – тоже налицо, хотя статистику и Счетной палаты, и Центробанка многие специалисты по-прежнему готовы оспаривать. При всех сложностях государству занимать на внутреннем рынке должно быть выгоднее, чем на внешнем, однако сейчас оно занимает внутри страны примерно раз в пять меньше. В России, как известно, остались большие сложности с насыщением экономики деньгами (многие предприятия просто «проедают» средства, полученные в любой форме – будь то инвестиции или прямые займы). За время, прошедшее после дефолта, несмотря на экономический подъем, отечественные денежные власти так и не сумели грамотно прорекламировать то, что давать в долг государству не только почетно, но и выгодно. Правительство продолжает испытывать немалые трудности с размещением внутренних займов, но при этом даже не рассматривает никакие альтернативные варианты привлечения средств, начиная с займов под обеспечение из золотовалютных резервов ЦБ РФ (несмотря на его пресловутую независимость) и кончая ограниченным использованием стабилизационного фонда. При этом сильные сомнения вызывает схема вложения избыточных миллиардов «нефтедолларов» в зарубежные ценные бумаги. Проценты, которые мы сможем получать по ним, вряд ли выше тех, что Россия сейчас платит по застарелым долгам СССР. При заимствовании средств внутри России, казалось бы, должна работать вполне «прозрачная схема» – брать под низкие проценты и надолго и потом инвестировать в прибыльные проекты, а уж что останется – размещать за рубежом (и внутри России тоже) на более выгодных условиях. При заимствовании нельзя забывать и про так называемый административный ресурс, хотя использовать его надо, конечно, предельно аккуратно.

Ведь по тому же августу 1998 г. можно вспомнить, к чему приводят попытки превратить этот ресурс в панацею от всех финансовых бед.

И от счетчика не спрятаться, не скрыться…

Итак, объемы заимствования все так же явно недостаточны для растущей российской экономики, что не исключает необходимости регулярного контроля за эффективностью как самого привлечения средств, так и их использования. На заседании комитета ИНТОСАИ С. Шохин отметил ряд последовательных мер исполнительной власти по более равномерному распределению расходов по обслуживанию и погашению долгов. Так, на смену краткосрочным займам сейчас на полную мощь запущены механизмы долгосрочного заимствования через выпуск соответствующих государственных ценных бумаг. Аудитор напомнил, что и тут государственных финансистов поджидают подводные камни. По всем прогнозам, в долгосрочные госбумаги, скорее всего, будут в больших объемах вкладываться так называемые пенсионные деньги, что грозит дестабилизацией нового сектора фондового рынка. В связи с этим уже на стадии первоначального размещения новых ценных бумаг планируется привлечь специалистов Счетной палаты. Они должны оценить допустимые параметры заимствований, а также критерии моделирования долга на весь срок заимствования.

Таким образом, в сфере государственного долга, возможно, будет на практике реализована давняя идея главы СП РФ об аудите эффективности. Как известно, он должен не просто дополнить традиционные механизмы финансового контроля, но и во многих сферах полностью заменить их. С аудитом эффективности напрямую связана другая идея российских счетчиков. Она была озвучена на июньском заседании комитета ИНТОСАИ и возвращает нас к проблеме внешних долгов. Речь о необходимости масштабных совместных проверок внешних заимствований. Совместных – со стороны заемщика и… кредитора.

2004

Виктор Алексеев