Как использовать нефтяные доходы

В конце прошлого года правительству удалось убедить парламентариев проголосовать за создание Стабилизационного фонда Российской Федерации. Внесет ли создание этого фонда какие-либо принципиальные новации в процедуры распределения и использования доходов нефтяных монополий? Как аналогичные проблемы решаются в других странах?

«Образуемые расчетным путем…»

Основным источником формирования фонда, как можно понять из текста соответствующего документа (Постановление Госдумы от 28 ноября 2003 г. № 4584-III «О Федеральном законе «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации»), должны стать доходы от сверхвысоких цен на углеводородное сырье. Они поддерживаются таковыми на протяжении нескольких последних лет и, все мы надеемся, резко не опустятся в перспективе.

Вопрос о том, «правильно ли» делятся с народом нефтяные олигархи, уже набил оскомину во время предвыборных дебатов минувшего года. Может быть, эту проблему так долго и остро обсуждали, чтобы просто стравить накопившееся напряжение в обществе?

Найдя окно в предвыборных баталиях, депутаты прошлой Государственной Думы в последний момент своей законотворческой деятельности успели внести дополнения в Бюджетный кодекс. Это позволяет, начиная с текущего года, приступить к формированию Стабилизационного фонда Российской Федерации. В фонде предполагается аккумулировать как остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года, так и часть средств бюджета страны, образующуюся за счет превышения цены на нефть некоторой базовой величины. При этом за базовую принимается цена на сырую нефть марки Urals в 20 $/баррель ($146 за тонну).

Речь не идет ни о введении каких-либо новых налогов, ни об увеличении старых поборов с нефтедобывающих, транспортирующих или нефтеперерабатывающих предприятий. Система налогообложения изменению не подвергается ни по количеству налогов, ни пo их величине. Это – дополнительные доходы, «образуемые расчетным путем…» (так в новой статье 96.2 Бюджетного кодекса). Дополнительными, по сути, они не являются. Просто средства, поступающие в бюджет от «нефтянки», теперь будут раскладываться еще в одну дополнительную корзину, называемую Стабилизационным фондом. Перераспределению из госбюджета в фонд подвергнутся средства, формируемые из вывозной таможенной пошлины на сырую нефть, а также из налога на добычу полезных ископаемых (в данном случае – нефти).

Неясного пока немало

К сожалению, на уровне Бюджетного кодекса не сформулированы ни цель и задачи Стабилизационного фонда, ни принципы использования его средств. Закреплены только два ограничения: для финансирования дефицита федерального бюджета ресурсы фонда могут использоваться исключительно при снижении цены на нефть ниже базовой (20 $/баррель), а на иные цели – в случае, если накопленный объем средств превысит 500 млрд. рублей (по действующему курсу – примерно $17 млрд., или около $115 на одного россиянина). Кроме этого установлено, что объемы использования средств фонда будут регламентироваться законом о бюджете, проект которого вносится правительством.

Пока не ясно, какими финансовыми ресурсами реально сможет оперировать фонд. Планы российского руководства по этому поводу из открытых источников выяснить не удается. Можно только напомнить, что сама идея о накоплении некоторых финансовых «излишков» не на счетах Минфина, как это делалось прежде, а в более-менее независимой структуре – специализированном фонде – начала оформляться в конкретные решения где-то летом прошлого года. На тот момент в фонд предполагалось направлять суммы профицита бюджета, прогнозировавшегося на начало 2004 г. в объеме 180 млрд. рублей. Сам фонд создается, по сути, как правительственный, поскольку именно правительство России будет определять порядок расчета и перечисления соответствующих средств, формировать регламент оперативного управления ими (технически фонд будет управляться Минфином, соответствующие средства – отражаться на отдельных счетах федерального казначейства в ЦБ РФ, учет – проводиться в порядке, предусмотренном для федерального бюджета). Наряду с этим, за деятельностью фонда предусмотрен «общественный» контроль. Он будет осуществляться по аналогии или совместно с контролем за исполнением бюджета, что, безусловно, является шагом вперед в сравнении с уже применявшимися процедурами создания и использования некоторых правительственных резервов.

Несмотря на ряд недостаточно прозрачных и нечетко детерминированных положений, нужно сказать, что фонд может и должен сыграть положительную роль как механизм снижения рисков, связанных со слабой предсказуемостью мирового рынка нефтепродуктов. Кроме этого, изъятие из обращения «излишков» денежных средств, обусловленных огромным положительным сальдо торгового баланса, позволяет сдерживать инфляционные процессы. Создание фонда должно привлечь правительство к более активному участию в прямых антиинфляционных действиях (совместно с ЦБ РФ), может поставить дополнительные преграды или хотя бы ограничители для реализации популистских идей и лоббистских устремлений отдельных представителей или групп.

Налоги с «нефтянки» как хит сезона

Конечно, такой фонд нужен. Но нельзя не отметить и иную сторону проблемы. Во время предвыборных дебатов население обнадежили, что удастся «пощипать» экспортеров родных природных ресурсов, что увеличатся потоки налоговых поступлений, прежде всего от «нефтянки». Подавляющая часть россиян находятся за чертой не только евростандартов, но даже не дотягивают до скромных отечественных нормативов «простого воспроизводства жизни». В предвыборный период кто только не эксплуатировал эту тему! Однако, помимо чисто популистской риторики, ряд позиций был аргументирован, подкреплен технико-экономическими обоснованиями. Одни участники гонки за депутатскими мандатами предлагали, например, конкретный проект, согласно которому серьезно могли бы увеличиться доходы федерального бюджета. Пропагандируемый комплекс мероприятий, по их расчетам, мог существенно увеличить рентные доходы от эксплуатации природных ресурсов уже в бюджете на 2004 год. По мнению авторов проекта, за счет введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья, пропорционального объему горной ренты, образующейся на конкретных месторождениях, прибавка бюджета составила бы 145 млрд. рублей.

Кроме этого, предлагалось в целях налогообложения установить дифференцированные по регионам добычи справочные цены, а также применять дифференцированные ставки в зависимости от горно-геологических условий добычи полезных ископаемых и от степени истощения запасов, что принесло бы дополнительные доходы казне в 30 млрд. рублей.

Проектом предусматривалось привести ставки пошлин на вывоз энергоемких сырьевых товаров – прежде всего металлов и продукции химической промышленности – в соответствие со ставками пошлин на вывоз энергоносителей, что увеличило бы бюджетные поступления еще на 85.3 млрд. руб. Только перечисленные мероприятия позволяли увеличить доходную часть бюджета страны более чем на 250 млрд. рублей.

Отбушевали предвыборные страсти, и что осталось в «сухом остатке»? В одном из первых интервью 2004 года известный депутат Михаил Задорнов высказался так по поводу ожиданий электората о перераспределении «нефтяных доходов»: «Естественно, во время выборов тема дополнительного налогообложения нефтяников и вообще сырьевой отрасли становится хитом сезона. Однако, скорее всего, ход дискуссии существенно не повлияет на налоговую систему страны». Что же, возможно, так оно у нас и случится. Во всяком случае, на текущий год бюджет сверстан, проводимая налоговая реформа не предполагает смену концептуальных подходов по данному вопросу. Хотя, с другой стороны, в качестве одного из приоритетов развития страны часто называется борьба с бедностью, и эту задачу какими-то способами надо решать. А как подобные проблемы решаются в других странах-экспортерах нефти? Например, у наших северных и южных соседей – Норвегии и Казахстана.

Викинги на нефтяном шельфе

Когда ведутся дискуссии о принципах использования доходов от эксплуатации нефтегазовых ресурсов в целях достижения социального консенсуса, Норвегию часто приводят в пример. Значение нефтедоходов для развития этого небольшого европейского государства трудно переоценить. Именно эта сфера позволяет в Норвегии с большим профицитом (2002 г. – 25.4%) сводить бюджет. Без нефтяной отрасли бюджет имел бы заметную «дыру» – дефицит составил бы 4.6%.

Норвегия – сравнительно молодая нефтедобывающая страна. Промышленное освоение месторождений началось с начала 70-х годов, хотя реально ощутимых объемов удалось добиться несколько позже. Основные эксплуатируемые месторождения норвежской нефти находятся на континентальном шельфе, что определяет относительно высокую себестоимость ее добычи – около $13 за баррель (в Ираке, для сравнения, в среднем не более $3). Позднее вступление Норвегии в «клуб нефтяных экспортеров» и особенности менталитета населения позволили стране миновать период «дикого капитализма» в развитии данной отрасли. Деятельность корпораций, занимающихся нефте- и газодобычей, была поставлена под контроль государства. Не вдаваясь в подробности, отметим, что норвежцы не испытывают негативного отношения к государственной собственности, коррупция здесь не достигла сколько-нибудь заметного уровня, поэтому и на нефтяных промыслах занято несколько полностью или частично государственных корпораций. Но это не главное. Практически сразу после успешного введения в действие первых нефтедобывающих мощностей промышленного размера в Норвегии были сформулированы приоритетные задачи, которые планировалось решать с использованием «нефтяных денег».

Налоговая политика в Норвегии была сформирована таким образом, что к 1980 г. поступления в бюджет от этой отрасли составили 20%. Нефте- и газодобывающие предприятия, кроме общего для всех предприятий корпоративного налога, выплачивают арендную плату за лицензионную площадь и экологический налог. Но главным элементом налогообложения предприятий этой отрасли является специальный нефтяной налог. Его величина меняется в зависимости от конъюнктуры рынка. Первоначально он был установлен в размере 25% от доходов, а в 1980 г. повышен до 35%. В этот период суммарное налогообложение нефтяных компаний достигало 85%. В 80-е годы на мировых рынках наметилась тенденция к снижению цен на нефть и нефтепродукты. Это стало, как считают многие специалисты, одной из причин последовавшего вскоре развала СССР. В Норвегии же правительство тогда несколько скорректировало налоговое бремя на «нефтянку»: специальный нефтяной налог был снижен до 30%, а на новых месторождениях даже и этот налог мог быть уменьшен наполовину. Эти и некоторые другие мероприятия позволили несколько понизить налоговое бремя нефтяной отрасли, хотя все равно общий объем налогообложения отрасли даже в самые тяжелые для нее времена достигал 60-65% и был примерно вдвое выше, чем в других секторах экономики. С начала XXI века конъюнктура мирового рынка углеводородного сырья вновь переживает подъем. Поэтому норвежцы соответствующим образом скорректировали и налоговую политику в отношении нефтедобычи.

Как это делается в Норвегии

Прежде всего следует обратить внимание, что в Норвегии создан специальный нефтяной фонд. Одной из его основных целей является поддержание благосостояния страны в случае падения поступлений от экспорта нефти и газа. К настоящему времени величина фонда достигает примерно $80 млрд., или около $18 тыс. в расчете на одного жителя. Для сравнения, средства Стабилизационного фонда РФ на начало 2004 года составили 103.5 млрд. руб., или в расчете на одного жителя около $25.

По существу, в Норвегии это – фонд будущих поколений, поскольку предполагается его расходовать не при возникновении краткосрочных конъюнктурных проблем госбюджета или нефтяных корпораций, а в период, когда физически начнут иссякать нефтяные источники. По оценкам специалистов, это может произойти примерно к середине текущего столетия. Одновременно с созданием «заначки» на перспективу Норвегия значительные бюджетные ресурсы направляет на поддержание высоких стандартов текущего потребления граждан.

Во-первых, эта задача реализуется путем приоритетного направления бюджетных средств на социальные трансферты. В частности, в 2002 г. на финансирование пенсий по старости и инвалидности, на различные детские пособия и другие выплаты из фондов социального страхования было направлено почти 40% бюджетных средств, тогда как на оборону – только 4.7% (никто на это маленькое, но богатое государство уже 60 лет не нападает). Во-вторых, поддерживается высокий уровень оплаты труда в бюджетной сфере. Например, уровень заработной платы в системе школьного образования даже выше, чем, например, в обрабатывающей промышленности, он составляет около 75% от самой высокооплачиваемой отрасли в стране – нефте- и газодобывающей промышленности. По уровню личного потребления граждан Норвегия в последние годы традиционно занимает первые строчки в мировых рейтингах, в Европе отставая только от Дании. Несмотря на заметные социально-экономические достижения, все же нельзя не отметить то обстоятельство, что без нефтяной составляющей внешнеторговый баланс Норвегии, как и России, дефицитен. Иначе говоря, полностью реализовать планы по ускоренному развитию других отраслей экономики, способных конкурировать на мировых рынках и обеспечить в перспективе устойчивый платежный баланс, пока тоже не удается, хотя глубина технологического провала в наших странах различна. Например, в морской нефтедобыче в экстремальных северных условиях норвежским специалистам удалось создать уникальные технологии и достичь высочайшего профессионализма. Нельзя не вспомнить добрым словом, что именно благодаря норвежским водолазам с заполярных нефтепромыслов удалось успешно провести операцию по подъему погибшего российского атомохода «Курск». Нефтяная отрасль в Норвегии становится точкой технологического роста экономики, подтягивая, например, машиностроение и приборостроение, обеспечивающие производство морского бурового оборудования и др. Такой подход можно было бы использовать и у нас на Севере, на сахалинских месторождениях и на Каспии. Но не это главное.

Опыт Норвегии, как и некоторых других социально ориентированных европейских государств, наглядно демонстрирует, как может быть достигнут баланс интересов большей части населения и нефтяных компаний. Здесь используются преимущественно демократические механизмы и процедуры.

Казахстанский вариант

Существуют и иные подходы к решению рассматриваемой проблемы, опирающиеся на конкретные исторически сложившиеся традиции и особенный менталитет населения. Так, очень гордятся ходом реформирования финансовой системы своей страны казахстанские руководители [1]. Опыт Республики Казахстан, представляющей собой одного из наиболее надежных и перспективных партнеров России на постсоветском пространстве, по моему мнению, также заслуживает серьезного внимания. Доходная часть бюджета Казахстана, как и России, в значительной части формируется за счет поступлений от экспорта сырьевых ресурсов топливного, металлургического и химического комплексов. В структуре казахстанского экспорта основную долю занимают минеральные продукты (55.2%) и недрагоценные металлы и изделия из них (25.4%). Такая ситуация требует от руководства республики разработки финансовых рычагов, которые позволили бы сочетать как общенациональные интересы, так и потребности и устремления казахстанских сырьевых корпораций.

Одним из важнейших элементов созданной финансовой системы Казахстана, призванной решать эти непростые задачи, является Национальный фонд республики. Он учрежден указом президента Нурсултана Назарбаева в середине 2000 г. Цель фонда – формирование накоплений государства (сберегательная функция), а также снижение зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция). Особенностью этого фонда, в отличие от российского Стабилизационного, является то, что его можно считать президентским. В частности, основными документами, регламентирующими деятельность этого финансового института, закреплено, что объем и направления использования его ресурсов определяются президентом по предложению правительства. Для управления фондом президент формирует состав совета по управлению Национальным фондом. Он же вправе давать этому совету, правительству и Национальному банку по вопросам фонда обязательные для исполнения указания, осуществляет контроль за его деятельностью. Управление фондом осуществляет Национальный банк Казахстана на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с правительством. Деятельность фонда подразделяется на два блока. Первый должен реализовывать стабилизационную функцию, второй – сберегательную. За счет каких источников формируется фонд, и каков порядок его функционирования? Прежде всего нужно сказать, что в республике разрабатывается пятилетний индикативный план социально-экономического развития. В нем устанавливаются расчетные постоянные мировые цены на сырую нефть, медь и другие сырьевые товары, представляющие собой ведущие статьи экспорта Казахстана. Эти расчетные постоянные мировые цены определяются, исходя из пессимистического варианта прогноза мировой конъюнктуры на данный вид продукции. На базе этих расчетных цен планируются объемы товарооборота казахстанских добывающих предприятий и соответствующие им доходы госбюджета от сырьевого сектора. Для выполнения стабилизационной функции доходная часть фонда формируется путем зачисления в него ресурсов в размере разницы между фактическими объемами налоговых платежей в бюджет от организаций сырьевого сектора и их плановыми объемами. В состав платежей включаются: подоходный налог с юридических лиц, налог на добавленную стоимость, налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, доля республики по разделу продукции по заключенным контрактам. На каждый год утверждается конкретный список плательщиков в Национальный фонд, включающий небольшое число предприятий. Так, на 2001 г. был утвержден список из 12 предприятий сырьевого сектора. В ходе реализации задуманной финансовой модели, безусловно, вносились некоторые изменения, в частности, списки предприятий-плательщиков привязывались к конкретным налогам. Но все равно, общее число контрагентов фонда небольшое, что определяет управляемость запланированными процессами и общую эффективность сформированных механизмов. Сберегательная функция фонда реализуется иным способом. Поступления на эти цели формируются за счет официальных трансфертов из республиканского и местных бюджетов. Они составляют 10% от планируемых в этих бюджетах сумм поступлений по налогам и иным обязательным платежам, перечисленным выше, а также за счет доходов от управления инвестируемыми фондом средствами.

Аккумулируемые фондом ресурсы должны размещаться в надежные и ликвидные иностранные финансовые активы, они не могут использоваться для кредитования частных или государственных организаций. Эти средства должны быть размещены в инструменты денежного рынка, в ценные бумаги и акции. Например, в 2001 г. активы фонда были инвестированы в основном в государственные ценные бумаги США.

Сведения о направлениях и результативности размещения средств фонда, как и многие другие данные, открыты для широкой общественности, практически их может получить любой интересующийся данной проблемой. Это чрезвычайно важно для поддержания социального равновесия в обществе. Национальный фонд Казахстана приступил к проведению реальных операций с 2001 г. Успехи его деятельности были весьма ощутимыми. Только за первый год было аккумулировано $1.2 миллиарда. Рисунок 1, показывающий тенденции изменения золотовалютных резервов Национального банка и активов Национального фонда Казахстана, достаточно наглядно демонстрирует опережающие темпы роста средств нового финансового института.

Рис. 1. Золотовалютные резервы (чистые международные активы) Национального банка Казахстана и активы Национального фонда Республики Казахстан.

Сохранившаяся благоприятная ситуация на мировых товарных рынках и стабильность на финансовом рынке Казахстана обеспечили превышение предложения иностранной валюты над спросом. Это позволило увеличить за год резервы Национального банка Казахстана до $3.1 млрд., или на 25%. Продолжился и рост активов Национального фонда, увеличившихся за 2002 г. примерно на 60%. Эти же тенденции не изменились и в прошедшем году. Кому-то казахстанская модель регулирования финансовыми потоками покажется недостаточно демократичной. Но если судить по тенденциям экономического развития республики, то можно отметить определенные успехи, достигнутые в последние годы. Прежде всего, в Казахстане наблюдается самая низкая на пространстве СНГ инфляция (2002 г. – 6.6%, 2003 г. – 6.8%), высоки и устойчивы темпы роста экономики.

Высокие показатели казахстанской экономики, вероятно, не в последнюю очередь обеспечены жесткой президентской властью и личным авторитетом президента Нурсултана Назарбаева. Может быть, в конкретных условиях переходной экономики на евразийском пространстве этот стиль управления вообще более результативен? В России дискуссии по этому поводу, как мне кажется, еще продолжатся, в том числе под углом зрения повышения социальной эффективности использования доходов нефтяных монополий. Чем это обернется? Поживем – увидим.

2004

Аркадий Белов

Литература:
1. Кошкина Я. Центростремительные силы растут // Валютный спекулянт, 2003, № 5, с. 6-9.