Мегарегулятор России: вчера…

За многовековую историю финансового рынка России структура и функции государственных органов, контролировавших эту сферу, неоднократно менялись. Лишь к концу XIX века регулирующая система приобрела законченный вид.

Верх бюрократической пирамиды

Главным государственным органом, осуществлявшим надзор за российским финансовым рынком на протяжении XIX – начала XX века, являлось Министерство финансов, основанное в 1803 году. Уже через несколько лет после организации в его структуре появилось особое III отделение, куда были переданы все дела по кредитной части и по долгам Государственного казначейства. Позднее отделение стало именоваться Особенной канцелярией по кредитной части.

С середины 90-х годов XIX века Кредитная канцелярия Минфина совместно с Государственным банком стала осуществлять целый ряд важных финансовых операций, связанных с регулированием денежного обращения, валютной и дисконтной политикой. Кредитная канцелярия играла роль своеобразного связующего звена между Государственным банком, Крестьянским и Дворянским банками, с одной стороны, и частными банками – с другой. В 1884 г. был принят закон о порядке ликвидации кредитных учреждений, по которому министр финансов получал право создавать ликвидационные комиссии, а надзор за их деятельностью должна была осуществлять Кредитная канцелярия.

Когда в 1885 г. в России был установлен 5%-ный налог с доходов от денежных капиталов, он также стал контролироваться Кредитной канцелярией. Одно время в ее ведении находился и Монетный двор. Затем он был передан Государственному казначейству, но в 1894 г. вновь возвращен Кредитной канцелярии. Она продолжала контролировать также операции акционерных коммерческих банков. Контроль над ними осуществлялся с момента их возникновения и утверждения уставов. В 1904 г. при одном из отделений Кредитной канцелярии было образовано особое делопроизводство для надзора за кредитными учреждениями. В начале XX века к предметам ведения Особенной канцелярии относились дела по государственным кредитным учреждениям, по внешнему кредиту (внешние займы, распоряжения о выплате по ним процентов и капитала, все внешние денежные операции, производство заграничных расходов по разным министерствам и управлениям), а также дела по долгам Государственному казначейству разных лиц и обществ и дела «по монетной части». Кроме того, Министерство финансов и Государственный банк решали такие вопросы, как увеличение акционерных капиталов банков, в случае же размещения новых акций за границей они санкционировали заключение соглашений с теми или иными иностранными банками, а также условия и курс, по которому новые акции передавались.

Поставить по иерархии

Многие вопросы, касавшиеся регулирования деятельности кредитных учреждений, относились к компетенции лично министра финансов. Если некоторые операции, проводившиеся кредитным учреждением, банкирским заведением или меняльной лавкой, казались министру финансов подозрительными, он имел право потребовать от такого учреждения представления в назначенный им срок необходимых сведений и объяснений по упомянутым операциям. Для проверки, а также в случае непредставления сведений министр мог командировать чиновников «для осмотра книг и делопроизводства». В случае необходимости подобные проверки могли производиться и без предварительного запроса документов.

На время проведения проверки министр финансов мог запретить проверяемым учреждениям производить следующие операции: продажу билетов выигрышных займов с рассрочкой платежа, перезалог процентных бумаг, под которые выдана ссуда, прием вкладов на хранение, на текущий счет, а также на открытие кредитов под обеспечение (специальных текущих счетов), под каким бы видом и наименованием эти операции ни проводились. Такому же запрету могли быть подвергнуты те учреждения, владельцы которых после двух предупреждений так и не подали губернатору или градоначальнику заявление об открытии банкирского заведения или меняльной лавки.

Если по результатам проверки министр финансов не находил оснований для возбуждения судебного преследования, он мог потребовать от учреждения прекращения операций по проведению запрещенных сделок. В случае неисполнения указанного требования министр финансов имел право потребовать снятия со своих должностей директора-распорядителя и членов правления.

В разгар финансово-промышленного кризиса, в феврале 1900 года, занимаясь спасением фондового рынка, министр финансов Сергей Витте заявил, что страна «нуждается в объединенном и твердом руководстве в области торгово-промышленной политики». Он предложил Николаю II сосредоточить в руках министра финансов все управление экономикой страны, поставив его в правительственной иерархии в равное положение с министрами иностранных и внутренних дел. Спустя некоторое время Витте получил право, выдавая разрешение на размещение облигаций на иностранных рынках, собственной властью, но по ходатайству предприятий, так изменять оговоренную в уставах нарицательную стоимость ценных бумаг, чтобы эта цена была не ниже 250 франков.

Но добиться поставленной цели в полном объеме Витте не удалось. Создание в октябре 1905 г. Министерства торговли и промышленности сократило полномочия Минфина, последнему пришлось уступить новому государственному органу часть своих функций, в том числе контроль за деятельностью бирж (кроме фондового отдела Петербургской биржи) и регистрацию акционерных компаний. Однако значение Министерства финансов, тем не менее, возросло. После 1905 г. усилилась роль этого министерства в руководстве кредитными учреждениями (особенно Государственного банка) по операциям, связанным с получением внешних займов и выдачей ссуд Крестьянским банком на покупку земли.

«Биржевой Красный Крест»

Государственный банк Российской империи с самого начала своей деятельности, начавшейся в 1860 г., подчинялся непосредственно министру финансов, который, кроме общего руководства, контролировал операции банка с золотом и ценными бумагами, а также операции за счет Государственного казначейства. Деятельность Госбанка из-за его прямого подчинения министру финансов носила своеобразный характер и резко отличалась от практики центральных банков Европы того времени. Главной особенностью являлось прямое использование средств банка в интересах государственных финанcов. Первоначально это выражалось в широком привлечении его ресурсов для ликвидации дореформенных казенных банков, позднее – в активном вложении средств в государственные и гарантированные правительством ценные бумаги. Одним из характерных проявлений зависимости Госбанка от исполнительной власти являлись «неуставные» ссуды, то есть кредиты, выдававшиеся банком в нарушение его устава «по высочайшим повелениям». В основном «неуставные» ссуды предназначались для поддержки промышленных предприятий и банков, чьи владельцы имели доступ в высокие кабинеты. Иногда заемщиками выступали и сами высокопоставленные чиновники.

Ничего общего с прямыми задачами банка не имела и проводившаяся с середины 1880-х годов поддержка государственных Дворянского и Крестьянского банков, а также спасение некоторых земельных и местных дворянских банков. В целом во второй половине XIX в. финансирование Госбанком «нужд» государства и поддерживаемого им ипотечного кредита помещикам поглощало огромную долю ресурсов банка.

Хотя в 1895 г. был утвержден новый устав Государственного банка, в его положении мало что изменилось. Главной целью деятельности Госбанка объявлялось «облегчение денежных оборотов, содействие с помощью краткосрочного кредита отечественной торговле, промышленности и сельскому хозяйству», а также укрепление денежной системы. Капиталы, которые помещались в Госбанк частными лицами, учреждениями и обществами, а также депозиты казначейств, не могли использоваться на общие государственные нужды. Чистая прибыль от операций банка поступала в доход казны. Сохранилась и подчиненность Министерству финансов. Это обстоятельство широко использовало правительство при накоплении золотого запаса в ходе подготовки и проведения денежной реформы. В период экономического кризиса начала XX в. именно Министерство финансов использовало средства Госбанка на создание банковского синдиката для поддержки курсов акций российских предприятий. Впоследствии такие синдикаты, получившие название «биржевой Красный Крест», создавались неоднократно. Подобная практика, не известная в то время другим странам, подвергалась критике, но в основном со стороны той части банкиров и промышленников, которые такую помощь не получали.

Продолжалось и использование «неуставной» формы кредитов, что, кроме всего остального, позволяло исполнительной власти не отчитываться за «ссуды на особых основаниях» перед Государственной думой. Фактически, Госбанк, выдавая ссуды «по высочайшим повелениям», продлевал существование неэффективно работавших компаний и хозяйств, поддерживал личное благосостояние отдельных лиц. Следствием государственного вмешательства явилось все увеличивавшееся отвлечение денежных капиталов от вложений в промышленное производство. Прямые потери государственных средств в виде списания убытков по долгам заемщиков, искусственного занижения процентов и т.п. достигала десятков миллионов рублей.

Не только брать, но и погашать

Еще одним органом, деятельность которого заметно отражалась на состоянии финансового рынка, являлась Государственная комиссия погашения долгов. По своему статусу комиссия находилась на уровне департамента Министерства финансов. К обязанностям этой комиссии относились: ведение счетов по всем операциям, предоставление данных для сметы государственного кредита, составление отчетов, ведение государственной долговой книги, прием и проверка оплаченных купонов, распределение по кассам процентов по именным билетам бескупонных бумаг соответствующих займов, проверка правильности выплаты процентов и т.д.

Государственная долговая книга, за ведение которой отвечала комиссия, делилась на три главные части: долги по внешним займам, внутренние срочные долги и бессрочные долги. По бессрочным займам уплачивалось 6% годовых, они не подлежали обложению никакими налогами и без согласия кредиторов не могли быть выкуплены и конвертированы. Для подтверждения прав кредиторов (вкладчиков) их имена и вносились в долговую книгу. Кроме того, комиссия выдавала вкладчикам именные билеты, передача которых из рук в руки допускалась лишь через трансферт в долговой книге. Средства, необходимые для погашения и уплаты процентов по государственным долгам, перечислялись в распоряжение комиссии из государственного бюджета. Государственная комиссия погашения долгов имела право выпускать собственные билеты, которые могли отдаваться в залог при получении ссуды, кроме того, предприниматели могли отдавать билеты комиссии в залог при заключении договора с казною.

С «орловской» печатью

Государство контролировало не только правовую и административную стороны развития финансового рынка, но и чисто техническую сферу, т.е. непосредственное изготовление бланков ценных бумаг. За это отвечала Экспедиция заготовления государственных бумаг, образованная в 1818 г. и входившая в состав Министерства финансов. В июле 1819 г. начались работы по изготовлению ценных бумаг и ассигнаций нового образца. Главная задача созданной Экспедиции состояла «в заготовлении государственных бумаг, как кредитных, так и всех прочих, с государственным гербом установленных». Кроме того, на нее возлагалось «производство делания государственных и гербовых бумаг всякого рода по предписаниям правительства».

7 февраля 1861 г. императором было утверждено новое положение, в соответствии с которым Экспедиция должна была существовать на заработанные средства, за счет денег, поступавших в оплату за выполненные заказы. Если заказ осуществлялся правительством, его цена, закрепленная законодательно, составляла 1 коп. за лист. При заказах от общественных и частных лиц стороны договаривались по «вольной цене». Полученная в результате прибыль, в том случае, если она была меньше 25% валового дохода, делилась между казной и служащими Экспедиции поровну, при более высокой прибыли – в несколько иных пропорциях.

Техническая реконструкция и переоснащение, проведенные в 1860-х годах, сделали предприятие одним из лучших в Европе и позволили значительно увеличить выпуск денежных знаков и всех бумаг с государственным гербом. С начала 1890-х годов на фабрике стала применяться оригинальная техника одновременной многокрасочной печати, названная «орловской» по имени автора – И.И. Орлова, техника Экспедиции. Сущность этого способа состояла в одновременном нанесении на бумагу за один оттиск различных тонов или красок с одной печатной формы или клише. При этом линии рисунка непрерывно переходили из одного цвета в другой, не прерываясь, а разные краски располагались в общем плане по особому рисунку. Таким образом, достигался двойной эффект: от рисунка стереотипа и от расположения красок.

Во главе Экспедиции стоял управляющий, который являлся «полным и ответственным пред высшим начальством хозяином ея». Общее количество служащих в конце ХIХ века составляло 3700 человек. Накануне I Мировой войны численность еще выросла, а к 1 марта 1917 г. достигала почти 8000. Средний годовой заработок служащих в Экспедиции составлял 451 руб., что значительно превышало зарплату высококвалифицированного рабочего. Кроме того, все служащие обеспечивались бесплатной квартирой и медицинским обслуживанием.

С конца XIX века Экспедиция заготовления государственных бумаг стала считаться чисто коммерческим предприятием. Коммерческий характер заключался в том, что казна, независимо от себестоимости изготовления продукции, приплачивала Экспедиции определенный процент прибыли. При выполнении частных заказов процент значительно увеличивался. Таким образом, можно говорить о том, что на рубеже XIX-XX веков в России сложилась развитая бюрократическая система регулирования финансового рынка, обеспечивавшая не только достаточно жесткий контроль, но иногда и необходимую помощь отечественным кредитным учреждениям.

2004

Юрий Голицын